Antoni Hanusz

Jednym z podstawowych sposobów zabezpieczenia słusznego interesu stron postępowania oraz wydawania orzeczeń wolnych od subiektywizmu i jednostronności ocen jest przestrzeganie zasad postępowania ujętych w Ordynacji podatkowej. Celem tych zasad jest bowiem stworzenie procesowych gwarancji dokonywania ustaleń faktycznych w zgodzie z zasadą prawdy materialnej oraz właściwe realizowanie prawa materialnego. Rolę taką na gruncie postępowania podatkowego spełniać mają w pierwszym rzędzie: zasada prawdy materialnej, zasada zupełności postępowania dowodowego, a także odpowiedni rozkład ciężaru dowodu, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu podatkowym oraz zasada swobodnej oceny dowodów. Wskazują one na konieczność budowania podstawy faktycznej orzeczenia wydanego w sprawie podatkowej w zgodzie z ustaleniami odpowiadającymi prawdzie materialnej.

Przedmiotem niniejszego opracowania jest zbadanie wpływu zasad postępowania na proces kształtowania podstawy faktycznej orzeczeń wydawanych przez organy podatkowe. Krąg odbiorców książki jest więc szeroki. Niniejsza publikacja adresowana jest bowiem nie tylko do podmiotów stosujących prawo podatkowe, w tym pracowników aparatu skarbowego, adwokatów, radców prawnych i doradców podatkowych, lecz także, a może przede wszystkim do studentów prawa, administracji, ekonomii i zarządzania oraz innych kierunków, w których wykładane jest prawo podatkowe i postępowanie podatkowe.

Publikacja dostępna w Systemie Informacji Prawnej LEX

Financial law as a part of Polish law

Financial law as a separate branch of law creates all norms containing conditions in which one should behave in a certain way, in the process of collecting and disposing of public funds. The formal feature of financial law is the lack of its codification.. In addition, financial law includes not only legal norms contained in national laws, but also in European Union law and in international law. In all these provisions, it is difficult to find a single legislative concept, as well as compliance and internal order. One can not see clear assumptions of general financial law in a comprehensive approach as a branch of law.

The object of regulation manifests the distinctiveness of each branch of the legal system. The financial law regulates only monetary relationships, the content of which are powers and obligations regarding the collection and disposal of cash. Sections of financial law show not only connections between themselves, but also with other branches of law. Therefore, the purpose of the study is to indicate the role of financial law in Polish legal order.

The purpose of financial law is to protect public interest. This directly involves benefits that the state and local government units obtain from collecting and managing funds through which they can carry out public tasks. In this respect, the content of financial law provisions is not uniform. Analysis and systematics, followed by a classifying description of financial law provisions, indicate their heterogeneity. This phenomenon is a natural consequence of the quite diverse content of social relations regulated by legal and financial norms. For this reason, each field of financial law pursues different goals. Therefore, they also protect public interest in various ways.

Budget balance and legal principles
Juxtaposing the Constitution and the Act on Public Finance does not allow us to unequivocally determine the conditions for entry into force of a state budget act providing for a deficit or surplus, or balance of revenue and expenses. The norms derived from these instruments do not have a clearly determined scope of application, leaving the legislator a large margin of appreciation. After all, applying provisions which regulate the procedure of preparing and passing the state budget is not linked to the choice of specific financial targets. This is why actions of public authorities may lead to various budget results. In extreme cases application of the law may be detached from the socio-economic reality or take it into account to a lesser or greater extent without infringing constitutional or statutory provisions. In order to choose the correct measures, state authorities have to refer to the provisions of other legal instruments enacted by the state or European Union bodies, and the value underlying the system of law. One of them is the balance of the state budget and maintaining balance in the public finance. The search for the proper solution aimed at adopting a budget which does not provide for a deficit should take into account the logical division of norms into legal principles and rules. The legal rules which respect this value may be reconstructed on the basis of provisions of Art. 86(1)(2)(a), Art. 86(1)(3)(a) and Art. 88 of the Act on Public Finance. Yet they are not sufficient to build the legal grounds for adopting a balanced budget in difficult situations. Thus one should postulate the creation of normative foundations which would allow the principle of budget balance as an open norm. The point of reference could be the values and the provisions protecting them in European law.

Połączenie przepisów konstytucji i ustawy o finansach publicznych nie pozwala na jednoznaczne określenie warunków dojścia do skutku ustawy budżetowej zawierającej deficyt albo nadwyżkę bądź równowagę dochodów i wydatków. Normy z nich wywiedzione nie mają bowiem ściśle wyznaczonego zakresu zastosowania pozostawiając prawodawcy duży margines swobody. Stosowanie przepisów regulujących tryb opracowywania i uchwalania budżetu państwa nie jest bowiem powiązane z wyborem konkretnych celów finansowych. Dlatego postępowanie organów władzy publicznej prowadzić może do różnych skutków budżetowych. W skrajnych przypadkach stosowanie prawa może być oderwane od społeczno-gospodarczej rzeczywistości lub uwzględniać ją w mniejszym bądź większym stopniu nie naruszając przy tym przepisów konstytucyjnych oraz ustawowych. Dla dokonania wyboru właściwego postępowania organy państwowe muszą odwołać się do przepisów innych aktów prawnych ustanowionych przez państwo lub organy Unii Europejskiej oraz podsta-wowych dla systemu prawa wartości. Należy do nich równowaga budżetu państwa i zachowanie równowagi finansów publicznych. Poszukiwanie właściwego rozwiązania mającego na celu uchwalenie budżetu nieprzewidującego deficytu odbywać się powinno z uwzględnieniem logicznego podziału norm na zasady i reguły prawne. Reguły prawa respektujące tę wartość zrekonstruować można na podstawie przepisów art. 86 ust 1 pkt 2 lit a) i pkt 3 lit a) oraz art. 88 ustawy o finansach publicznych. Są one jednak niewystarczające dla zbudowania podstawy prawnej dla uchwalenia budżetu zrównoważonego w trudnych przypadkach. Postulować zatem należały stworzenie podstaw normatywnych, które pozwalały by sformułować zasadę równowagi budżetowej jako normy otwartej. Punktem odniesienia mogły by się stać wartości i chroniące je przepisy prawa europejskiego.

Rozwiązania zawarte w projektowanej ustawie o funduszu sołeckim i zasadach wykonywania niektórych zadań sołectwa, zarówno o charakterze prawnofinansowym, jak i ustrojowym są w sprzeczne z zasadą samodzielności finansowej gmin i zasadą materialnej jedności budżetu gminy. Ponadto, omawiane rozwiązania w dużym stopniu są niespójne z przepisami ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o samorządzie gminnym. Ich wprowadzenie mogłoby się więc przyczynić do osłabienia efektywności gospodarki finansowej gminy, a także jej integralności.

Taxpayer’s Important Interest and Public Interest in General Clauses of the Tax Ordinance Act

General clauses cause “flexibility of legal act”, and consequently “application of legal provisions”. Without general clauses it is impossible to extend legal regulations to all events, giving effects, occuring in abandonment of tax collection, exemption from obligation of tax collection or tax deductions, advantages like deferment of the payment of that tax or remitting the whole or a part of tax arrears. Phrases like taxpayer’s important interest and public interest, beeing used in the regulations of the Tax Ordinance Act, have not regular range of content. During dealing with complaints, the tax authorities are obliged to fill these phrases with an appropariete content, in its sole discretion. This is done within the framework of so-called administrative discretion. The tax authorities have also a margin of discretion, both with regard to the interpretation of expressions and phrases being the content of general clauses and in evaluation of factual situation of the case. Simultaneusly, general clauses contained in Tax Ordinance Act, enable to choose legal consequences and resolve conflict of goods specified within. Essential directives of choice are contained in generally accepted value system. But these values do not have a direct impact at the choice of determined settlement.

General clauses make the text of a legal instrument more flexible and this flexibility extends also to applying legal provisions. Without general clauses it is impossible to cover with legal regulations all events that result in tax collection waiver, exemption from the duty to collect tax or tax advances, reliefs in the form of deferred tax payment deadline or annulment of tax arrears in full or in part, etc. The Tax Ordinance uses such expressions as ‘important interest of the taxpayer’ or ‘public interest’, which do not have a fixed meaning. When examining individual cases, tax authorities have to fill those notions with the relevant content, according to their knowledge.

General clauses referring to extra-legal assessments may result in arbitrary application of the law by tax authorities. Meanwhile the use of general clauses by the legislator does not have to be synonymous with giving the interpreter absolute and completely uncontrolled freedom in interpreting legal provisions. Determining the proper meaning of norms expressed with the help of such means of legislative technique must be accompanied by the conviction that enacting laws is not a process that is free from axiological influences. Because the law is not axiologically neutral. This is why such an important role in the application of general clauses is played by the criteria of assessment of an important interest of the taxpayer or other persons, as well as of public interest. They have to take into account constitutional freedoms of economic, social, cultural or other character, which not only protect the individual sphere of values, but also have social functions by serving everybody’s interest.

Official interpretations of tax law in Poland and their administrative court verification

General interpretations of tax law do not refer to rights and duties of an individual or specific facts or a future event. Their purpose is to ensure the uniform application of the tax law. Such interpretations are not binding on a petitioner and an authority making an interpretation in specifi c cases. The content of general interpretations is not subject to verification by any instance or administrative court. However, the terms and mode of the proceedings regarding the issue of general interpretations are subject to such verification. General interpretations
refer to tax regulations to which laws of the European Union and laws of countries other than the EU members are not directly included.

Individual interpretations, however, refer to specific facts which have occurred or to future events. Individual interpretations, similarly to general interpretations, cover tax law. Nevertheless, upon their development other areas of law, including the EU law, should be analyzed if the qualification of tax consequences of given facts or a future event depend on the determination and explanation of their meaning. Just like general interpretations, individual interpretations are not subject to instance supervision in interpretative proceedings.

The compliance with an individual interpretation by an entity concerned ensures its legal protection. It cannot be detrimental to the petitioner, in the same way as in the case of failure to account for it in a tax case resolution. Also the petitioner’s discharge from fiscal penal liability is a legal consequence of the compliance with an individual interpretation. A complaint against a written interpretation of tax law provisions issued in individual cases has broader bases than in the case of a general interpretation. Administrative courts examine their legality in formal terms and the correctness of the content of the interpretation. However, the interpretations’ ancillary function (as regards both general and individual interpretations) vis-à-vis tax proceedings requires a stronger relation between those two types of proceedings. In such case court-administrative supervision would ensure more comprehensive verification.

Jedną z fundamentalnych reguł prawa cywilnego jest zasada autonomii woli stron stosunków cywilnoprawnych. Skuteczność dokonywanych w ramach tej zasady czynności cywilnoprawnych, oceniana na gruncie prawa podatkowego, zależy od wielu czynników. Dla oceny tej istotne jest przede wszystkim to, czy przepisy prawa podatkowego w konkretnym przypadku opierają się na pojęciach i instytucjach prawnych w znaczeniu nadawanym im w prawie cywilnym, czy też posługują się nimi w sposób właściwy wyłącznie dla stosunków prawnopodatkowych. Jednakże analiza prawna znaczenia treści czynności cywilnoprawnych na płaszczyźnie prawa podatkowego zawsze podporządkowana musi być zadaniom, jakie ustawodawca stawia regulacjom tej gałęzi prawa, nie zaś prawa cywilnego. Dość powszechnie przyjmuje się, że organy podatkowe mają prawo badać i oceniać treść bądź formę czynności cywilnoprawnych. Analiza ta powinna być z kolei dokonywana w zakresie wyznaczonym przez normy prawa podatkowego. Należy również pamiętać, że skutki określonych czynności cywilnoprawnych mają znaczenie dla organów podatkowych tylko wówczas, gdy są one objęte hipotezami norm prawnopodatkowych, a więc elementem danego prawnopodatkowego stanu faktycznego. Wydaje się jednak, że w obowiązujących przepisach regulujących postępowanie podatkowe brak jest wystarczających gwarancji przestrzegania przez organy podatkowe autonomii woli stron stosunków cywilnoprawnych. Obecna sytuacja prowadzić może w konsekwencji do ograniczania, a nawet eliminowania niektórych typów i rodzajów czynności cywilnoprawnych z obrotu gospodarczego. Dostatecznych gwarancji przestrzegania omawianej zasady udzielałoby natomiast z konieczności postępowanie przed sądem powszechnym, prowadzone w celu rozstrzygnięcia kwestii oceny rzeczywistego charakteru treści danego stosunku cywilnoprawnego jako zagadnienia wstępnego.

Glosa podejmuje problematykę opodatkowaniapodziemnych wyrobisk górniczych, czyli przestrzeni w nieruchomościach gruntowych
lub górotworach powstałych w wyniku robót górniczych. Wyrobiska górnicze nie są obiektami budowlanymi i wobec tego nie mogą podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Opodatkowaniu mogą podlegać jednak obiekty budowlane i części budowlane urządzeń technicznych warunkujące możliwość prawidłowego funkcjonowania podziemnego wyrobiska górniczego (np. pomosty robocze, ramy napinające czy obudowa wyrobiska).

Dodatkowe zobowiązanie podatkowe w podatku od towarów i usług nie może być kwalifikowane jako kara w rozumieniu przepisów prawa karnego. Jest ono publicznoprawnym zobowiązaniem podatkowym. Dodatkowemu zobowiązaniu podatkowemu przyświecają inne funkcje i cele niż np. grzywnom i karom pieniężnym.

Wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji członków zarządu spółki stanowią przychody z działalności wykonywanej osobiście - bez ryczałtowych kosztów uzyskania przychodów.

Wynagrodzenia otrzymywane przez członków zarządu spółki na podstawie umowy o zarządzanie lub innej umowy o podobnym charakterze, łączące np. elementy umowy zlecenia bądź umowy o dzieło, należy kwalifikować jako przychody, o których mowa w art. 13 pkt 8 updof.

Coraz większe znaczenie dla szerokiego kręgu podmiotów gospodarczych, zwłaszcza producentów, ale także kupców, ma umowa użyczenia. Na jej podstawie przekazywany jest różnego rodzaju sprzęt i urządzenia techniczne, które pozostają w dalszym ciągu własnością udostępniającego je podmiotu. Z prawnopodatkowego punktu widzenia umowa użyczenia jest dość specyficzną umową zawieraną pomiędzy współpracującymi ze sobą podmiotami. Brak jest bowiem w niej, charakterystycznego dla większości umów cywilnoporawnych, elementu odpłatności ze strony otrzymującego świadczenie. Skutki, jakie wywołuje umowa użyczenia w obszarze praw i obowiązków podatkowych, ukazują złożoność problematyki związków prawa podatkowego z prawem cywilnym.

Inheritance tax has been around for a very long time - already in ancient times, it was one of the fiscal measures used. From time immemorial, it has been held that the moment of handing down a legacy after the death of an owner is, because of the increase in the assets of the heir, a suitable opportunity to impose a special tax upon him. The economic character of inheritance and gift tax assigns it to the category of property tax, since it draws, as a single, extraordinary levy, on the increase in the assets, which usually becomes the source of the collection of this tax.

For a relatively long time inheritance and gift tax had not occurred in the Polish tax system as a separate tax. It was however part of an entirely different property rights acquisition tax. It reemerged as a separate inheritance and gift tax in 1975 and is now regulated according to an act of July 28,1983, which has been frequently amended.

Inheritance and gift tax is a levy imposed solely on individuals for only persons can be, since 1990, payers of this tax. In respect to a type of personal bond between the vendee and the person from whom or after whom the property or the rights to property have been acquired, the bond being kinship or adoption, the payers of this tax can be divided into three groups.

Review of the principle of trust in tax authorities by administrative courts
Conducting tax proceedings in a way which inspires trust in tax authorities is one of the fundamental principles of these proceedings. The model of proceedings which inspire trust is proceedings which are substantially correct and diligent, in which the contents of a party’s request is explained precisely, with respect for the accepted rules of interpersonal behavior and good customs. The tax authorities should take similar decisions when facts of the cases are similar, so that parties may predict in advance the results of actions or lack of action of the tax authorities. Trust-inspiring proceedings should also be considered to mean fair treatment of the interests of all parties involved. Finally, it is also proceedings which prevent a party from bearing the burden of the tax authorities’ mistakes. However, the proceedings which inspire trust in tax authorities are limited by the provisions governing the tax proceedings in general. The limits of the principle in question shall also be set by the rules and purpose of the interpretation of laws, which cannot lead to creating or amending the law.

Centralnym zagadnieniem domniemania faktycznego jest związek pomiędzy pośrednim faktem dowodowym a faktem domniemanym, który stanowi o jego istocie. Dla skutecznego przeprowadzenia domniemania faktycznego związek między pośrednimi faktami dowodowymi a faktami domniemanymi powinien odpowiadać pewnym właściwościom. Celowe zatem jest ich uchwycenie i zwrócenie uwagi na rolę, jaką odgrywają w skutecznym przeprowadzaniu domniemań faktycznych. Natomiast znajomość tej problematyki może skłaniać do
szerszego stosowania domniemań faktycznych w postępowaniu podatkowym.

Ustalanie stanu faktycznego w drodze domniemania może więc być przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli przestrzegania prawa. Przydatne do tego mogą być określone wzorce postępowania, którymi powinny kierować się organy podatkowe, dokonując rekonstrukcji stanu faktycznego za pomocą domniemania faktycznego.

Fakty prawotwórcze nie zawsze jednak wynikają bezpośrednio z konkretnych źródeł lub środków dowodowych. W takiej sytuacji organy ustalają stan faktyczny za pomocą niebezpośrednich środków dowodowych, jakimi są domniemania faktyczne. Organ podatkowy jest uprawniony wyciągać wniosek o prawdziwości poszukiwanego faktu wyłącznie na podstawie faktów istniejących obiektywnie. Podstawa domniemania musi być ustalona rzetelnie to jest musi odpowiadać prawdzie.

Jako niezgodne z zasadą prawdy materialnej należy uznać działania organu podatkowego, który a priori, a więc bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, przyjmuje np. kwalifikację danego obiektu jako budynku mieszkalno-letniskowego, zawartą w treści pozwolenia na budowę. Tak ustalona podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, kiedy przedmiotem sporu jest charakter budynku, jego przeznaczenie bądź cechy użytkowe, będzie z natury wadliwa i niepełna. Wyłączenie uprawnienia do odliczenia od podatku dochodowego od osób fizycznych wydatków poniesionych na budowę takiego obiektu możliwe jest jedynie, gdy organ podatkowy, niezależnie od treści pozwolenia na budowę, zbada, a następnie oceni rzeczywiste funkcje i przeznaczenie wzniesionego obiektu zgodnie z zasadą prawdy materialnej.

Użyte w art. 197 § 1 Ordynacji podatkowej słowo "może" a nie "obowiązany jest" wskazuje, iż prawna regulacja korzystania z opinii biegłego lub biegłych pozostawia organowi swobodę w zastosowaniu z tego rodzaju środka dowodowego. Mimo tego zakres tej swobody wyznaczany jest m.in. dyrektywą zawartą w art. 122 Ordynacji, a więc zobowiązującą organ podatkowy do ustalenia faktów prawotwórczych lub innych zgodnie z prawdą materialną.

Rezygnację z przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nie może zatem usprawiedliwiać stanowisko organu podatkowego, że powołanie biegłego lub biegłych opóźni zakończenie sprawy. Nie pomniejszając znaczenia i roli zasady szybkości i prostoty postępowania, wartością nadrzędną w postępowaniu podatkowym jest bowiem osiągnięcie prawdy materialnej i zbudowanie na niej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia podatkowego.

Przedmiotem oceny uprzedniej dowodów musi być m.in. analiza zgromadzonego materiału dowodowego dokonana pod kątem legalności jego uzyskania. Analiza ta prowadzić musi więc do odpowiedzi na pytanie, czy zachowane zostały wymagane przez Ordynację [podatkową] formy procesowe przeprowadzenia poszczególnych dowodów, a także czy materiał dowodowy nie opiera się np. na dowodach fałszywych. W wyniku takiej oceny organ podatkowy musi odrzucić dowody sprzeczne z prawem, nawet jeśli istniałyby przesłanki pozwalające przypuszczać, iż przyczynią się one w pewien sposób do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Zaniechanie przez organy podatkowe uzasadniania swoich decyzji w sposób przekonujący i zgodny z dyspozycją art. 122 Ordynacji powoduje wadliwość w stopniu przemawiającym za ich uchyleniem. Ustalenie stanu faktycznego niezgodne z prawdą materialną prowadzi bowiem w sposób oczywisty do naruszenia prawa.

Dla zastosowania dyspozycji art. 22 § 2 Ordynacji podatkowej wystarczające jest wykazanie jakiejkolwiek przesłanki wskazującej na uprawdopodobnienie, że pobrany podatek byłby niewspółmiernie wysoki w stosunku do podatku należnego za rok podatkowy lub inny okres rozliczeniowy. Fakt ten podatnik może uprawdopodobnić, w dowolny sposób, a więc za pomocą każdego środka dowodowego, który nie narusza przepisu art. 180 § 1 ordynacji.

Brak prawnych przesłanek służących uprawdopodobnieniu danego stanu faktycznego powoduje, iż podatnik lub inny uczestnik postępowania może wskazywać na różne okoliczności faktyczne lub prawne mające ten stan uprawdopodobnić. W takim przypadku dana okoliczność faktyczna może zostać uznana za uprawdopodobnioną każdym środkiem dowodowym tworzącym przesłanki uprawdopodobnienia.

Warunkiem uprawdopodobnienia jest jednak zgodność prowadzonego wnioskowania z zasadami logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego, praktyki gospodarczej, dostępnej wiedzy oraz innymi elementami twórczego poszukiwania podatkowego stanu faktyczne

Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego pomimo ustanowienia domniemania wiarygodności dokumentów urzędowych może być zbudowana z uwzględnieniem prawdy materialnej. Postępowanie podatkowe prowadzone z wykorzystaniem dokumentów urzędowych nie zawsze musi prowadzić do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów i zasady prawdy materialnej.

Podstawa faktyczna decyzji podatkowej zawiera okoliczności, które w poszukiwaniu i rekonstrukcji podatkowego stanu faktycznego organ podatkowy uznał za udowodnione i w oparciu o nie dokonał rozstrzygnięcia, wydając stosowne orzeczenie. Jest ona więc końcowym, a zarazem głównym efektem oceny dowodów dokonanej w całym postępowaniu podatkowym.

Postępowanie podatkowe uznać należy za wadliwe, jeśli pominięto w nim, objęty żądaniem strony, dowód ze świadka wskazanego przez stronę, na tej jedynie podstawie, iż według opinii administracji podatkowej zeznanie świadka byłoby z pewnością tendencyjne. Pogląd ten nie dotyczy jednak sytuacji, w których okoliczności objęte przedmiotem postępowania stwierdzone zostały w sposób wystarczający innym dowodem.
Negatywnie z punktu widzenia realizacji zasady swobodnej oceny dowodów należy odnieść się do przypadków, w których stronę pozbawia się udziału w postępowaniu podatkowym, np. z uzasadnieniem, że jej uczestnictwo w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczne. Jest to niezgodne z dyspozycją art. 190 § 2 O.p. Strona musi mieć, w myśl art. 192 Ordynacji, zagwarantowaną możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Natomiast skutkiem procesowym niezachowania tego rodzaju wymogów jest fakt, iż żadna okoliczność faktyczna ustalona bez udziału strony nie może być uznana za udowodnioną. Dlatego naruszenie zasady wyrażonej w art. 192 może być podstawą wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania podatkowego.

Dokument jest niezwykle cennym środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, podatkowym czy celnym. Informacje uzyskiwane w toku postępowania dowodowego z treści utrwalonej w takim dowodzie są - z uwagi na specyfikę prawa administracyjnego, podatkowego i celnego - podstawowym źródłem informacji niezbędnych dla skontrolowania zgodnego z prawem ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonych rozstrzygnięć. Istotnym elementem formalnym uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest ocena wstępna, jaka powinna poprzedzać przeprowadzanie dowodu z dokumentu. Ma ona służyć weryfikacji materiału dowodowego pod kątem jego przydatności dla dokonywanej przed sądem administracyjnym kontroli legalności działania administracji publicznej. Dlatego też ocena wstępna, mając wyłącznie charakter formalny, powinna sprowadzać się do badania przesłanek procesowych dopuszczalności dowodu z dokumentu, takich jak dokumentowy charakter dowodu, celowość jego przeprowadzenia, niezbędność dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości sprawy czy długość postępowania sądowego. Jeżeli po wstępnej ocenie sąd administracyjny stwierdzi spełnienie wszystkich przesłanek procesowych, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., powinno dojść do przekształcenia fazy oceny wstępnej w prezentację dowodu. Nie wymaga to ze strony sądu żadnego aktu, lecz jedynie podjęcia czynności zmierzających do przeprowadzenia dowodu.

Spór przed wojewódzkim sądem administracyjnym nabiera w pełni kontradyktoryjnego charakteru w chwili jego zawiśnięcia. Oznacza to, że między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, został rozpoczęty spór o zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, który ma zostać rozstrzygnięty orzeczeniem sądu administracyjnego. Natomiast do zwiśnięcia sporu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dochodzi wówczas, gdy spełnione są wszystkie warunki formalne skargi, w tym należyte jej opłacenie.